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Note relative à la cohabitation de Mélody Mock-Gruet

La cohabitation est la situation où la présidence de la République et l’Assemblée nationale appartiennent à deux partis politiques opposées. Le mot cohabitation n’est pas dans la Constitution, il provient en 1986 d’un terme emprunté à l’article 299 du Code civil.[1]

La crise politique et institutionnelle que nous vivons nous rappelle la nature même de notre régime que nous avions tendance à oublier avec un fait majoritaire fort : un régime parlementaire à tendance présidentielle en cas de fait majoritaire et non un régime présidentiel à tendance parlementaire. 

En période de majorité absolue, le centre de gravité du pouvoir est à l’Elysée, alors qu’en cas de cohabitation, il se déplace à Matignon. Le Gouvernement n’est plus l’instrument de la politique élyséenne.

 

La cohabitation rappelle que l’exécutif a deux têtes, une dyarchie, et que le Premier Ministre (PM) n’est pas un simple collaborateur. Elle peut être également ressentie comme telle par certains PM de même bord politique que le Président de la République (PR) :  par exemple Michel Rocard emploie ce terme pour qualifier ses relations et mauvais rapports avec François Mitterrand lorsqu’il était PM de 1988 à 1992.[2]

Travaux préparatoires de la Constitution de 1958

–       Le Général de Gaulle prône l’unicité du pouvoir exécutif, seul garant de la stabilité (discours de Bayeux, 1946). La révocation du PM par le PR est d’ailleurs soulevée par le groupe de travail des travaux préparatoires à la Constitution de Michel Debré : le Gouvernement étant alors responsable devant l’AN et le PR. 

–       Mais lors de la première réunion constitutionnelle de juin 1958, René Cassin et Guy Mollet considèrent que le PR doit être un arbitre et non le chef de l’exécutif…

–       Un examen attentif des débats du Comité consultatif constitutionnel montre que certains intervenants n’hésitent pas à évoquer la possibilité d’éventuels conflits entre les deux têtes de l’exécutif, allant même jusqu’à envisager de manière précise qu’elles puissent être de tendances politiques différentes.

3 précédents de cohabitation reconnus par les constitutionnalistes :

–       1986-1988 : François Mitterrand (PR) / Jacques Chirac (PM) : une cohabitation tendue

·      Les élections du 16 mars 1986 donnent une majorité courte à la droite (155 députés RPR et 131 à l’UDF, l’appoint pour arriver au 289 sera fait grâce à 5 « divers droite » non-inscrits). Paradoxalement : le premier groupe parlementaire est le PS avec 212 élus.

·      Le PR a refusé de signer certaines ordonnances, mais des concessions réciproques et le droit du Parlement mettront dans les rouages de l’huile. « Il fallait ne pas apparaitre comme celui, faisant prévaloir ses intérêts sur ceux du pays, semant le désordre en ne respectant la règle de ce jeu nouveau. »[3]

–       1993-1995 : François Mitterrand (PR) / Edouard Balladur (PM) : une cohabitation consensuelle

·      L’Assemblée est à 85% des députés à droite et majoritaire au Sénat.

·      Mitterrand est malade et sait qu’il ne se représentera pas.

–       1997 -2002 : Jacques Chirac (PR) / Lionel Jospin (PM) : une cohabitation inattendue

·      Après la dissolution alors que la droite est majoritaire, c’est la gauche qui fait son entrée au Gouvernement et à l’Assemblée. Avec 241 députés PS, 7 écolo, 12 radicaux, 21 divers gauches et 38 communistes, cela donne une majorité plurielle très large (319 sièges pour 289).

·      Chirac et Jospin savent qu’ils doivent s’affronter mais ne le souhaitent pas trop tôt. Ils feront front uni plusieurs fois (ex : le Kosovo) sur le terrain de la politique étrangère, renforçant les positions françaises au lieu de les affaiblir. 

·      La cohabitation permettra même à Chirac de renaitre de ses cendres. Les affaires et l’impuissance en politique intérieure n’auront aucun impact sur une nouvelle popularité retrouvée du PR.

Le Gouvernement « détermine et conduit la politique de la nation. » (article 20 de la Constitution. Le Gouvernement détient donc le pouvoir d’agir. Un effacement temporaire de la fonction présidentielle au profit du PM ? Pas complétement. Le PR détient en quelque sorte un pouvoir d’empêcher. Un tableau des articles de la Constitution reprend le texte et sa pratique. Pour résumer :

–       Un exécutif bicéphale ( article 5 et article 21 de la Constitution)

« Le Président préside, le PM gouverne ». 2 articles de la Constitution dépeignent en particulier le rôle de chacun. Il y a à la fois un pouvoir partagé et des domaines réservés, qui manquent concrètement souvent de clarté. Le PM est le chef de la majorité à l’Assemblée nationale, le Gouvernement étant le seul responsable devant la Chambre basse.

–       La nomination du Gouvernement (article 8)

C’est le PR qui nomme le PM. Il est en réalité assez lié dans son choix quand un parti détient la majorité absolue et qu’il a désigné son candidat. En revanche, on voit qu’il est possible d’avoir une négociation entre le PM et le PR sur la constitution du gouvernement, puisque Mitterrand avait déjà posé son véto sur certains ministrables.

–       La politique internationale (article 15, article 21 de la Constitution)

·       Le Président de la République est le chef des armées. Mais le PM est responsable de la défense nationale. La prérogative présidentielle a plutôt été préservée sur le plan international par la pratique. 

·       En 1987, le PR a déterminé les choix fondamentaux au moment de l’élaboration de la loi de programmation militaires. 

·       On voit dès aujourd’hui une polémique apparaitre notamment sur l’Ukraine: Marine Le Pen a affirmé qu’en cas de cohabitation, le titre de «chef des armées» du PR est «honorifique», le PM ayant, par le contrôle budgétaire, le moyen de s’y opposer. 

–       Quelques pouvoirs contraignants du PR

·      Il est le seul à pouvoir dissoudre l’AN. (article 12) et à pouvoir enclencher les pleins pouvoirs (article 16). Attention à ne pas confondre avec l’état de siège ou l’Etat d’urgence. Il est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire (article 64).

·      Le Gouvernement a l’initiative des lois (avec les parlementaires) avec tout l’arsenal du parlementarisme rationnalisé (engagement de la responsabilité, amendements, vote bloqué, etc.) En revanche, le PR détient un pouvoir d’empêcher, ou en tout cas de retarder les décisions : il peut saisir le CC à chaque fois qu’une loi a été votée (article 61). Le CC deviendra alors l’arbitre des institutions. 

·      Concernant la promulgation des lois (article 10) Mitterrand a considéré qu’il avait une compétence liée concernant la promulgation des lois (non des ordonnances). Ce qui ne veut pas dire qu’un autre PR suivrait forcément la même pratique….

·      Il peut également concernant les ordonnances ne pas les signer : Mitterrand avait refusé entre 1986 et 1988 de refuser de signer 3 ordonnances du PM (privatisations, découpage des circonscriptions électorales, aménagements du temps de travail). Mais ce pouvoir de nuisance était limité, Jacques Chirac étant passé par un projet de loi. 

·      Il est arrivé également qu’un Président n’accepte pas l’inscription d’un projet de loi à l’ordre du jour (refus d’inscrire à l’ordre du jour de la session extraordinaire le 30 juin 1993, une proposition de révision de la loi Falloux relative à l’enseignement privé) ou encore Refus de convoquer une session extraordinaire par le PR (1959, le général de Gaulle a refusé une demande en ce sens des députés).

–       Les nominations (article 13)

·      En 1986 : le PR ne refusa pas la signature mais veilla à ce que ses amis retrouvent un emploi. Le PR ne peut pas décider seul sauf quelques désignations comme des membres du CC (fin de mandat du Président du CC, Laurent Fabius, en février 2025).

·       1/3 des nominations sont revenus à Jacques Chirac entre 1997 et 2002 (souvent les plus régaliennes, comme le VP du CE).

·      Des questions sur les postes stratégiques : ambassadeur de Russie, directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie devant être renouvelés après les JO.

·      En outre, la plupart des nominations de l’article 13 prévoit aujourd’hui 3/5 des commissions permanentes du Sénat et l’Assemblée.

·      Plusieurs décrets de nomination viennent d’être pris avant le résultat des élections législatives. Ce n’est pas inhabituel. Ce qui surprend en revanche est le nombre et les fonctions à responsabilité, avec une prise de poste pouvant être le 1er octobre. Le nouveau gouvernement pourrait vouloir revenir sur ces décisions, mais aurait besoin du contreseing présidentiel. 

–       En matière constitutionnelle

Le PR décide de la convocation du Congrès (réunion de l’Assemblée nationale et du Sénat) ou du corps électoral pour l’approbation des révisions par référendum. 

–       En cas de blocage institutionnel 

Alors que le Gouvernement est responsable devant l’Assemblée, le PR ne l’est pas. En cas de blocage institutionnel (refus par le PR de mise à l’ordre du jour de projets de lois, de signature de lois votés, etc.), le PM pourrait alors décider de démissionner. Etant le représentant de la majorité à l’Assemblée nationale, le PR se retrouverait dans l’impossibilité de nommer un Gouvernement qui tient face aux motions de censure. Il resterait alors plusieurs possibilités : 

·      Mise en application de l’article 16 de la Constitution par le PR : mais cet article n’est pas à l’origine fait pour ce type de situation.

·      Nouvelle dissolution de la part du PR (si la cohabitation a tenu au moins 1 an)

·      Possibilité de démission du PR : en cas de nouvelles élections plusieurs possibilités : 

ü  On pourrait se retrouver dans une situation un peu similaire avec un nouveau PR, qui n’est pas de la même couleur politique que la majorité absolue, ne pouvant dissoudre l’Assemblée nationale. Les 1 an ne sont pas liés au mandat présidentiel, mais à la date de la dissolution. 

ü  Le parti majoritaire à l’AN pourrait accéder à la présidence de la République avec son candidat.

·      Destitution de l’article 68 de la Constitution :

ü  Cette procédure n’est encore jamais allée jusqu’à son terme. 

ü  Le rapport remis par la commission du statut pénal du chef de l’Etat en 2002 présidé par le juriste Pierre Avril préconisait de passer à la rédaction actuelle centrée autour de « manquement […] manifestement incompatible » avec les fonctions de président de la République. Le document esquissait ensuite les raisons pouvant mener à la destitution du chef de l’Etat, citant le « meurtre ou autre crime grave ou d’autres comportements contraires à la dignité de la fonction ; l’utilisation manifestement abusive de prérogatives constitutionnelles aboutissant au blocage des institutions comme les refus cumulés de promulguer les lois, de convoquer le Conseil des ministres, de signer les décrets en Conseil des ministres, de ratifier les traités, voire la décision de mettre en œuvre l’article 16 alors que les conditions n’en seraient pas réunies, etc. »

ü  Mais la procédure est très encadrée. Le résultat dépendrait beaucoup de la bonne volonté du Sénat, l’Assemblée pouvant reconnaitre la proposition de résolution recevable, voire la voter.

Pour conclure :

–       « La Constitution, rien que la Constitution, toute la Constitution. »[4]. Pour autant, la Constitution, ne prévoyant pas la cohabitation, va devoir être interprétée. Il n’y a pas à proprement parlé de « coutume » : chaque cohabitation a eu une pratique et une interprétation un peu différente en fonction des rapports de forces PR/ PM. 

–       En réalité, nous ne pouvons pas savoir à l’avance comment la cohabitation va se passer. On voit mal le PR actuel ne s’occuper que de l’international (et là encore on voit se profiler des difficultés rien qu’avec l’Ukraine) et ne pas donner son avis sur la politique interne. Il ne restera pas « inerte » (terme utilisé par Mitterrand le 28 avril 1985). Ce que l’on peut en revanche retenir des exemples du passé, c’est que la cohabitation n’a pas bloqué les institutions, mais a pu retarder la prise de certaines décisions. La Constitution est assez souple et solide pour tenir.

–        La question se posera tout de même de savoir si l’hypothétique mariage forcé Bardella/Macron, sera suivi d’un divorce inéluctable…


[1] « La séparation de corps ne dissout pas le mariage mais elle met fin au devoir de cohabitation. »

[2] Interview dans La Revue de droit public d’octobre 1998.

[3] Guy Carcassonne, Jean-Jacques Chevallier, Olivier Duhamel, La Vème République, Armand Colin, 2001.

[4] Mitterrand, 8 avril 1986.

Le Petit Guide du Contrôle Parlementaire

de Mélody Mock-Gruet et Hortense de Padirac 

paru le 17 octobre 2023 aux éditions L’Harmattan

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Si la fonction législative de l’Assemblée et du Sénat est généralement bien connue du grand public, leur mission de contrôle et d’évaluation des politiques publiques l’est moins. L’idée que le Parlement n’aurait pas les moyens d’exercer ce rôle demeure. Ainsi, malgré les progrès constatés, la « culture du contrôle » n’est pas encore pleinement intégrée dans les mœurs.

Inscrite dans la Constitution, elle est pourtant essentielle dans un État de droit. Devenu un véritable contre-pouvoir, le contrôle parlementaire ne se résume plus à renverser le Gouvernement mais bien à analyser les situations, identifier les difficultés, discuter et vérifier l’activité gouvernementale, afin de lui demander des comptes. 

Volontairement tourné vers la pratique, l’ouvrage décrypte le contrôle afin de permettre à tous de se saisir des enjeux techniques et politiques qu’implique ce pouvoir. Chaque chapitre est consacré à un outil de contrôle, avec à chaque fois un « bon à savoir ». Protéiformes et en constante évolution, ces instruments contribuent aujourd’hui plus que jamais à la qualité des débats parlementaires et des décisions politiques, méritant l’attention de tous ceux qui s’intéressent à la bonne santé démocratique du pays.

Mélody Mock-Gruet est docteure en droit public de l’Université Paris II Panthéon-Assas (thèse sur le coup d’État moderne) et titulaire du Certificat d’aptitude à la profession d’avocat. Après trois ministères, elle a travaillé dix ans à l’Assemblée nationale, notamment en qualité de conseillère législative en charge de la prospective et du contrôle dans un groupe parlementaire. Elle est également enseignante à Sciences Po Paris, dispensant un cours sur les actualités et enjeux parlementaires

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